Попытка политического прогноза муниципальной реформы
Ж.В.Прокофьева,
кандидат экономических наук, доцент.
Текст статьи опубликован в сборнике "Ученые записки" вып.3 "Материалы научно-методической сессии "Наука в Столичном гуманитарном институте: итоги и перспективы" НОУ"СГИ", Москва, 2005.
С 1 января 2006 года вступает в силу Федеральный закон №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции». Анализируя политические и социально-экономические последствия происходящих изменений структуры органов власти на местах, необходимо вернуться к организации и функционированию органов земского самоуправления в России.
Как известно, один из выдающихся государственный менеджеров России, - царь Александр II в 1861 году отменил крепостное право. Более 20 млн. кре-стьян вышли из-под власти помещиков. Перед страной объективно встала проблема об организации труда и быта людей на огромных территориях. 1 января 1864 года царь подписал «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». При этом глава государства не побоялся потерять управляемость, вводя земское самоуправление в губерниях, потому что губернаторов, как государственных чиновников, он назначал лично.
Значение управленческих решений, облеченных в правовую форму нормативных актов, для развития России во многих сферах общественных отношений было огромно. Земства развивали 25 направлений деятельности. В течение четверти века (1864-1889г.г.) органы земского самоуправления не входили в систему органов государственной власти. Царь, будучи образованным человеком, не мог не знать хозяйственной теории местного самоуправления, в соответствии с которой к задачам государства относились общегосударственные интересы, а к органам самоуправления - местные.
После гибели Александра II в результате террористического акта к власти пришел его сын Александр III. В 1889 он провел контрреформу, превратив чиновников земского самоуправления в государственных служащих, перейдя фактически к местному государственному управлению.
В 1918 году органы земского управления были распущены не столько по политическим причинам, сколько по экономическим. После Октябрьской рево-люции политический курс перехода к приоритету общенародной собственности создал условия для формирования вертикали единого государственного управления снизу доверху.
Конституция Российской Федерации 1993 года содержит новый подход к организации конституционного строя в стране. Признание муниципальной формы собственности в качестве самостоятельной дало возможность вновь вывести органы местного самоуправления из системы органов государственной власти, и, тем самым, ограничить вертикаль государственного управления уровнем субъектов России. В 1995 году демократизация управления в стране была закреплена законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Закон 2003 года с аналогичным названием имеет множество особенностей, как положительных, так и отрицательных. Как управленческое решение в рамках государственной политики в области местного самоуправления, закон имеет свою цель и направлен на дальнейшее изменение, прежде всего, территориальной и организационной основ местного самоуправления. Позитивными его аспектами являются нормы о возможности отзыва, не оправдавшего доверия избирателей депутата муниципального Совета, а также контроль предста-вительной власти за действиями исполнительной. Однако норм, воздействующих на управляемую подсистему муниципальной власти, которые повлекут за собой отрицательные последствия, значительно больше.
1.Закон имеет прямое действие и не оставляет органам законодательной власти субъектов России возможности для маневра, чтобы учесть исторические и национальные особенности управления населением территорий. Это повлечет за собой принятие законов повсеместно с аналогичным содержанием.
2.Заголовок закона противоречит его тексту. Фактически вводятся единые требования для всей территории России по введению двухуровневого местного самоуправления, но не основные его принципы, как указано в наименовании.
3. Обращает на себя внимание, что акцент сделан на форму организации органов муниципальной власти, но не на содержание ее функций. Философия взаимодействия базиса и надстройки определяет экономические отношения ос-новными, первичными. Для авторов закона, как управленческого решения, они вторичны. Почти пятьдесят начальных положений предписывают требования организации муниципальных образований, и только за ними начинается обсуж-дение экономических основ местного самоуправления. На практике в полном соответствии с алгоритмом закона идет процедура избрания органов муниципальной власти, абсолютное большинство которых будут не в состоянии сформировать собственный самодостаточный бюджет. Даже муниципальные обра-зования крупных сельских поселений Ставропольского края в течение ряда лет были в состоянии формировать бюджеты из собственных источников доходов только на 6-10%.
4. Требование повсеместного введения «поселенческих» муниципальных образований влечет за собой раздробление на 10-15 частей не только территории районных муниципальных образований, но и бюджетов. Как следствие, это вызовет увеличение количества муниципальных служащих и затрат на их содержание. Так, по информации администрации Рыбновского района Рязанской области, дополнительные расходы на содержание аппарата десяти муниципальных поселений могут составить около 30 миллионов рублей при величине бюджета района на 2005 год в 150 миллионов. По предварительным оценкам реализация реформы в Ростовской области вместо имеющихся 55 приведет к образованию 300-400 муниципальных образований. Количество муниципальных чиновников вырастет с нынешних 1,7 тыс. до 2,5 тыс. человек, а расходы на их содержание возрастут с 1,9 млрд. рублей до примерно 3 млрд. рублей. Легко подсчитать, какие количественные изменения произойдут в масштабах страны. Следующим звеном цепочки причинно-следственных связей явится отток квалифицированных кадров из производственной сферы в органы управления.
5. Закон вводит несколько видов муниципальной собственности. Как показала практика разграничения собственности городских и районных МО предыдущих лет, в условиях правовой неопределенности интеллектуальные усилия чиновников могут быть сосредоточены на этом процессе в течение нескольких лет.
6. Органам муниципальной власти предписывается управлять только объектами муниципальной собственности. Это противоречит концепции территориального управления, в соответствии с которой органы местного самоуправления являются не только субъектом рыночных хозяйственных отношений, но и субъектом власти. Более того, умолчание об управлении аграрной сферой экономики, являющейся основной на сельских территориях, привело в отдельных субъектах Федерации к буквальному толкованию текста нормативного акта. В конечном итоге это приведет не к усилению государственного управления сельским хозяйством, а передаче его в руки частных структур и невозможности обеспечивать продовольственную безопасность страны. Наполнение бюджетов муниципальных образований большей частью за счет увеличения налогов на землю без цели возрождения сельской экономики чревато дальнейшей деградацией местного самоуправления.
7.Особенно опасным на наш взгляд положением является указание о несоподчиненности муниципальных образований друг другу. В данном случае уместно воспользоваться аналогией с органами государственного управления. При двух видах государственной собственности властная государственная вертикаль продолжает укрепляться. Отсутствие районных органов муниципального управления и взаимодействия МО не позволит проводить общерайонные мероприятия, приведет к хаосу и невозможности управлять общественной жизнью территорий. Кроме того, современная статистика не дает адекватного отражения количественных изменений в муниципальных образованиях и нуждается в разработке новых форм отчетности.
Выводы:
Проводимая муниципальная реформа не вызвана объективными потребностями преобразований снизу и навязывается насильственными методами сверху. При множестве негативных социально-экономических и политических последствий для общества форсирование реализации закона позволяет судить, что это не цель, а средство для достижения других целей. «Поселенческие» сельские муниципальные образования могут просуществовать до 2008 года, затем большая часть их будет расформирована как лишняя в современных социально-экономических и демографических условиях иерархическая ступень власти. Любое муниципальное образование представляет собой сложную социально-экономическую систему. Именно поэтому любое реформирование должно методологически опираться на системный подход и рассматривать муниципальное образование как целое. Это требует комплексного решения проблем, относящихся не только к форме организации и ликвидации муниципальных образований, но и к содержанию, условиям их функционирования, методам управления. Научная необоснованность проведения муниципальной реформы начала 21 века сравнима с политической пропагандой начала 90-х годов при проведении земельной и аграрной реформы. Обе они закончились провалом и отбросили Россию на 50-70 лет назад.
Литература:
1.Конституция Российской Федерации 1993 г.
2. ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-сийской Федерации» 1995г.
3. ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003г.
4.Блинов А. Еще одна власть на нашу голову//«Советская Россия» от 27.10.2005.
5.Васильев А.А. Муниципальное управление: Конспект лекций. 3-е изд., перераб. и доп. – Н.Новгород: Изд. Гладкова О.В., 2003.
6.Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.И.Основы управления муниципальным хозяйством. – М., 1997.
7.Инцертова И. Реформа местного самоуправления - это учет и прогноз// «Коммуна» от 18.06.05.
8. Прокофьева Ж.В. Отражение в правовых нормах объективных экономических потребностей (выступление на конференции) // “Журнал Российского права», №2, 1997, с.107-109.
9.Прокофьева Ж.В. Проблемы становления сельского самоуправления /Социально-экономические проблемы развития АПК.- М.,2000, с.315-323 .
10.Прокофьева Ж.В. Несжатая полоса // Муниципальная власть, 2001, №2, с.48-51.
11. Прокофьева Ж.В.Системы управления сельским хозяйством и их взаимодействие (теория, методология и практика).- М., 2002.
12.Сведения о муниципальных образованиях в Российской Федерации/Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации (материалы заседаний и официальные документы)- М., Т.11, 1999.
13.Российский статистический ежегодник. - М., 2004.
14.Россия в цифрах. - М., 2005.
