Правовое регулирование АПК муниципальных уровней.
Ж.В.Прокофьева, кандидат экономических наук, доцент
НОУ «Столичный гуманитарный институт»
(аккредитованный статус «Академия»)

Статья опубликована в журнале "Вопросы экономических наук" № 6 за 2006 год.

В настоящее время управление агропромышленным комплексом (а не только сельским хозяйством) муниципальных уровней осуществляется субъектами Российской Федерации и собственно муниципальными образованиями. Управление представляет собой процесс, складывающийся из функций (а не предметов ведения). Выполнение каждой функции оформляется в виде управленческих решений, большая часть которых представляет собой правые акты.
Эти правовые акты можно группировать по различным критериям:
по ветвям власти муниципальных образований;
по органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее МО);
по уровням МО.
По содержанию - это акты, направленные на исполнение требований федерального аграрного законодательства и субъектов Российской Федерации, и акты собственно муниципальной власти;
акты территориальных органов муниципальной власти и локальные акты муниципальных унитарных сельскохозяйственных предприятий.
Так муниципальные образования разрабатывают и принимают комплексные планы социально-экономического развития. Кроме долгосрочного стратегического осуществляется полугодовое и месячное планирование развития территории. Долгосрочное планирование производится на основании концепции развития АПК муниципального района на несколько лет. Например, Концепция развития АПК до 2010 года разработана в Балашихинском районе Московской области.
Перспективные планы работы администраций районных МО утверждаются главами районов и становятся обязательными для исполнения. В разделах планов содержатся мероприятия по комплексному социально-экономическому развитию территории, в том числе по промышленности и сельскому хозяйству.
Так перспективный план работы Администрации Балашихинского района Московской области на второе полугодие 2004 года содержал целый ряд мерориятий, относящихся к управлению АПК:
обеспечить выполнение целевой программы "Повышение почвенного плодородия земель сельскохозяйственного назначения района на 2004 год";
оказать методическую помощь руководителям ЗАО "Агрофирма "Первое Мая" и ЗАСХО "Серп и молот" в осуществлении дальнейшей интеграции сельскохозяйственного производства и создания в районе агропромышленного холдинга;
организовать празднование, посвященное 75-летию со дня образования ЗАСХО "Серп и молот" и ОНО ППЗ "Кучинский";
принять участие в праздновании Дня работника сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности и др.
Следует отметить, что большинство пунктов плана муниципального района косвенно связаны с агропромышленным комплексом, например:
в целях исполнения Постановления Правительства Московской области от 10.11.2003г. "О концепции социального развития села в Московской области до 2010 года" оказать практическую помощь в организации работы всем сельским амбулаториям;
произвести ремонт дороги д. Фенино и ул. Агрогородок;
подвести итоги проведения Общероссийских Дней защиты от экологической опасности на территории района и др.
В целях выполнения плановых мероприятий районных МО и управления собственно АПК органы муниципальной власти образуют управления (отделы, группы) сельского хозяйства и продовольствия, которые финансируются за счет средств муниципальных бюджетов и субвенций регионов. При этом специалисты отдела являются муниципальными служащими. Они руководствуются нормативно-правовым актом – Положением об органе управления сельским хозяйством и продовольствием, утверждаемым главой администрации или главой муниципального района.
В одних субъектах России районные отделы сельского хозяйства являются структурными подразделениями исполнительных органов муниципальной власти, подчинены заместителю главы администрации. В других субъектах – статус отделов сельского хозяйства принижен, и они являются структурными подразделениями различных управлений, в том числе финансово-экономических, торговых и др.
Управления (отделы) сельского хозяйства и продовольствия также составляют планы работы: перспективные, полугодовые и месячные.
Следует отметить, что при критическом повсеместном сокращении штатов отраслевых специалистов сельского хозяйства их функции вынуждены выполнять оставшиеся сотрудники. Так руководитель отдела сельского хозяйства зачастую выполняет функции специалиста-агронома, зооинженера, инженера по сельскохозяйственной технике и др. Как следует из плановых мероприятий, они вносят предложения по использованию земель хозяйств района; проводят ботинировку скота; готовят документацию службы защиты животных и растений; оказывают помощь фермерским хозяйствам, членам садоводческих товариществ и многое другое.
Практика показывает, что сокращение специалистов не привела к ликвидации соответствующих подфункций управления. Поэтому нагрузка оставшегося персонала явно выходит за пределы их полномочий, обозначенных в должностных инструкциях, и не соответствует расчету их должностных окладов как муниципальных чиновников.
Стимулирование развития АПК осуществляется за счет участия органов муниципальной власти в целевых программах различных уровней. Решениями Совета депутатов Балашихинском района Московской области ежегодно принимаются Программы "Повышения почвенного плодородия земель сельскохозяйственного назначения". За счет муниципального бюджета финансируются:
известкование кислых почв;
приобретение минеральных удобрений и средств химической защиты растений;
проведение ремонтно-эксплуатационных работ на мелиорированных системах;
завоз торфа и приготовление компостов;
приобретение семенного материала для коренного улучшения земель и перезалужение кормовых угодий. При этом утверждаются размеры муниципальных вложений по каждому виду работ.
Нормативные акты о программах по развитию племенной базы животноводства, увеличению производства мяса крупного рогатого скота и свиней, увеличению продукции птицеводства, финансовому оздоровлению сельскохозяйственных товаропроизводителей и других, финансируемых органами государственной власти обоих уровней, исполняются путем контроля со стороны отдела сельского хозяйства и продовольствия муниципального района. Тем самым, на местах реально обеспечивается задача аграрной политики - обеспечение продовольственной безопасности.
В Положениях об управлениях (отделах) сельского хозяйства и продовольствия предусмотрены и другие их функции и подфункции. К ним относятся координационная функция, контрольно-аналитическая, учетная, консультационно-организаторская, информационная, прогнозная, экспертная и др.
Муниципальные органы управления координирует деятельность всех организаций района, связанных с производством продовольствия в технологическую цепочку. К ним относятся:
предприятия и организации, производящие технику для аграрной отрасли экономики;
производители сельскохозяйственного сырья в хозяйствах,основанных на различных формах собственности;
организации пищевой и перерабатывающей промышленности;
организации производственного сервиса для АПК;
организации социальной инфраструктуры и др.
Согласно Положению об отделе сельского хозяйства и продовольствия МО "Куйбышевский район" Калужской области, утвержденному Главой района в 2004 г., отдел осуществляет межотраслевую координацию развития производственной и социальной сфер АПК района;
прогнозирует объемы производства сельскохозяйственной продукции и продукции ее переработки, затрат на производство, потребность в трудовых, материальных и финансовых ресурсах по АПК района.
Районные отделы сельского хозяйства организуют работу в тех сферах аграрных отношений, которые затрагивают общие интересы товаропроизводителей независимо от вида собственности и организационно-правовой формы деятельности. Они способствуют развитию социальной инфраструктуры, жилищного фонда, инженерному обустройству села. Вошло в традицию проведение районных конкурсов на лучшего работника по профессии, ярмарок-выставок, подготовку и повышение квалификации кадров, мероприятий по охране труда, профилактике профессиональных заболеваний и т.д. При необходимости отделы сельского хозяйства организуют кооперирование капитальных вложений на строительство межхозяйственных и межмуниципальных объектов производственного и непроизводственного назначения.
Осуществляя учетно-аналитическу функцию, управления (отделы) сельского хозяйства муниципальных образований обобщают и анализируют показатели хозяйственной деятельности аграрных товаропроизводителей, принимают ежедневную оперативную статистическую отчетность, оказывают консультативную помощь хозяйствам при составлении годовой бухгалтерской отчетности, готовят сводный годовой отчет района для органов государственного управления АПК.
Переход к рыночной экономике потребовал закреплять в нормативных актах полномочия отделов сельского хозяйства по проведению маркетинговых исследований рынка в целях стабильного сбыта сельскохозяйственной продукции и обеспечения рентабельности производства, а также взаимодействия с региональными службами маркетинга.
  Органы управления АПК осуществляют контрольную функцию управления, как от имени муниципальной власти, так и от имени государства. Так согласно Положению об отделе сельского хозяйства и продовольствия МО "Жиздринский район" Калужской области, утвержденному Главой района в 2004 г., отдел сельского хозяйства и продовольствия осуществляет инспектирование сельскохозяйственных и иных организациях АПК, в том числе и использование по целевому назначению выделенных кредитов, дотаций, компенсаций.
Реализуя государственную политику, отдел осуществляет государственный контроль за исполнением договоров работодателей с работниками, норм труда и социальных гарантий;
выдает разрешения на производство, транспортировку и реализацию продукции;
устанавливает соответствие качества сельскохозяйственной продукции и продуктов ее переработки требованиям стандартов, технических условий;
осуществляет сертификацию продукции и рабочих мест;
запрещает реализацию продукции, не соответствующей требованиям стандартов ООН (ЕЭК);
выдает лицензии в соответствии с действующим законодательством;
осуществляет государственный технический надзор за состоянием самоходных машин и других видов техники.
В муниципальных нормативно-правовых актах закреплены полномочия отделов и для выполнения экспертно-представительской и властно-административной функций. Будучи структурным подразделением исполнительного органа муниципальной власти, отдел сельского хозяйства представляет интересы сельских товаропроизводителей в органах управления всех уровней;
рассматривает разногласия между товаропроизводителями, заготовителями и переработчиками продукции;
проводит экспертизы, дает заключения, а также обязательные для должностных лиц предписания;
организует расследование несчастных случаев на производстве.
Что касается выполнения консультационных полномочий, предусмотренных правовыми актами, то их значение постоянно увеличивается. Если Московская область относительно обеспечена кадрами специалистов в хозяйствах, то во многих других субъектах России отраслевые специалисты муниципальных районных управлений (отделов) сельского хозяйства являются едва ли не единственными консультантами непосредственных товаропроизводителей. Молодые предприниматели, пришедшие в агробизнес, испытывают потребность в информации в области новых технологий землепользования, внедрения новой техники, в том числе электронной, о возможностях осуществления внешнеэкономической деятельности, получения государственных и муниципальных заказов и т.д.
Следует отметить, что информационный документооборот отделов сельского хозяйства муниципальных районов Московской области по вертикали и горизонтали достигает ежегодно в среднем 250-300 единиц.
Кроме отделов сельского хозяйства в районных МО, как правило, созданы юридические отделы или группы, которые действуют на основании отдельных Положений и обеспечивают юридическое обслуживание субъектов АПК.
Наряду с нормативными актами представительных и исполнительных органов МО правовые акты принимают заведующие отделами сельского хозяйства. Содержание и стиль документов различаются в зависимости от форм собственности объектов АПК, функционирующих в районах. Форму приказов и распоряжений имеют правовые акты при утверждении структуры отдела, утверждении должностных обязанностей работников, распределению обязанностей между специалистами, при назначении и освобождении от должности. В отношении организаций, которые функционируют не на основе муниципальной собственности, используются договоры, рекомендации, информационные письма.
Особенностью организации власти и управления на районном уровне является то, что они занимают пограничное положение между органами государственной власти и муниципальной власти округов (отдельных поселений). Поэтому складываются условия для взаимодействия органов власти и по горизонтали, и по вертикали. Из Положения об отделе сельского хозяйства администрации г.Орска Оренбургской области, утвержденного решением Орского городского Совета от 19.06.2006г., видно, что отдел взаимодействует с комитетом по управлению имуществом по эффективному использованию земель сельскохозяйственного назначения и использования. Организует подготовку отчетов по основной деятельности сельскохозяйственных организаций и представляет сводную отчетность в министерство сельского хозяйства правительства Оренбургской области.
В Московской области на основании утвержденных планов, то есть правовых актов органов муниципальной власти, совместно с государственными управлениями статистики проводятся инвентаризации скота, с органами Гостехнадзора контролируется выполнение государственных стандартов хранения сельскохозяйственной техники; с органами государственного экологического контроля обоих уровней проводятся мероприятия по предотвращению экологически опасных ситуаций; с органами МЧС проводятся контрольные проверки состояния противопожарной безопасности в хозяйствах и на территории сельских населенных пунктов и т.д.
Практика земского самоуправления России второй половины 19-начала 20 вв., а также теория муниципального управления исходят их принципа двойственности. С одной стороны, муниципалитеты являются основными органами власти на своей территории, а с другой, - они являются субъектами рынка. Это отражается и на правовых актах местного самоуправления в современную эпоху.
В тех муниципальных образованиях, где есть объекты аграрного бизнеса в муниципальной собственности, принимаются нормативные акты директивного характера (о назначении и освобождении руководителей, об установлении контрольных показателей по объемам производства и реализации продукции и т.д.). Однако в большинстве муниципальных районов Российской Федерации таких хозяйств пока нет, поэтому нормативные акты органов муниципальной власти носят ре
поэтому нормативные акты органов муниципальной власти носят рекомендательный и информационный характер.
Эти органы не только управляют муниципальным хозяйством, независимо от форм собственности объектов АПК на соответствующих территориях, но и выполняют требования федерального законодательства, актов субъектов России, а также делегированные функции органов государственного управления АПК.
Управление АПК осуществляется и на других уровнях муниципальной власти: в округах (отдельных поселениях). Особенности организации власти и управления на этих уровнях отражаются не столько на форме, сколько на содержании актов правового регулирования.
Так в городских МО создаются отделы (группы) управления АПК. В соответствии с Положениями, деятельность отделов на этих территориях направлена в первую очередь на обеспечение населения продовольствием, согласование деятельности с предприятиями и организациями, производящими средства производства для аграрной сферы экономики, а также на создание условий для садоводства и огородничества населения.
В сельских МО специализированные органы управления АПК не создавались. Отраслевых специалистов сельского хозяйства, как правило, в большинстве субъектов России на этом уровне нет или единицы (землеустроители). Поэтому исполнение всех функцией управления охватывается компетенцией глав администраций.
За десятилетие возрождения местного самоуправления в сельских поселенческих МО сложилась практика специализации их на управлении объектами сельской социальной сферы, оказании консультативной и материальной помощи личным хозяйствам граждан, организации коллективного животноводства, борьбе с сорной растительностью. Однако любое муниципальное образование представляет собой социально-экономическую систему, в которой основными, базовыми являются экономические отношения. Все остальные отношения, регулируемые нормативными актами МО, вторичны. Они зависят от состояния экономики конкретной территории и наполнения муниципальных бюджетов. Поэтому в поле зрения МО этих уровней также должны быть вопросы эффективности производства расположенных на соответствующих территориях коллективных сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств.
По нашим данным в большинстве субъектов России управление аграрными отношениями регулируется правовыми актами муниципальных образований. Однако наделение муниципальной власти полномочиями управления сельским хозяйством только 31.12.2005г., т.е. более чем через два года после опубликования Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003г., причинило сельскому хозяйству, как отрасти, значительный моральный и материальный ущерб в результате оттока отраслевых специалистов из органов управления.
Эта ситуация привела к неправомерному буквальному толкованию этого закона в отдельных субъектах Федерации. В этих регионах районные отделы сельского хозяйства преобразовали в территориальные органы министерств сельского хозяйства. Так, например, приказом по Министерству сельского хозяйства и продовольствия Республики Коми от 26.01.2006г. со ссылкой всего лишь на закон Республики Коми «О должностных лицах и органах исполнительной власти Республики Коми» в городах и районах созданы территориальные органы Министерства сельского хозяйства. Они наделены государственными функциями, отнесенными к компетенции указанного министерства.
Такая ностальгия по тотальной государственной вертикали управления приводит ко многим отрицательным последствиям. Фактически органы государственной власти подменяют органы управления муниципального уровня. Сокращение штатной численности управлений до 3-7 человек позволяет только собирать и обобщать отчетность. Районные специалисты росчерком пера превращаются в государственных чиновников. При этом в большинстве районов и городских окружных муниципальных образованиях сельскохозяйственных предприятий в государственной собственности нет.



Хостинг от uCoz